第一章 前言
一、报告背景
随着全面依法治国政策大力推进，人们维权意识的不断增强，各住宅或非住宅物业的业主通过成立业主大会选举业主委员会的方式来代表全体业主行使或主张权利的情况越来越普遍，但选举业主委员会程序复杂，目前国内行政机关对于业主委员会行政备案行为的性质莫衷一是，导致全体业主的合法权益得不到及时保障。笔者通过对2018年1月1日以来的有关备案问题的业委会涉行政诉讼主体资格案件进行大数据检索，并聚焦于未经备案的业委会是否具备原告主体资格进行分析，形成本大数据报告。报告从该类型案件的地域分布情况、法院审理级别、裁判结果、裁判主要观点及典型案例等角度进行了具体分析，并提炼出笔者自己的观点。
二、检索条件
数据来源
威科先行法律信息库
裁判时间
2018年1月1日—2022年11月23日
检索时间
2022年11月23日
案由
其他行政管理
检索关键词
业主委员会+街道办事处+备案+主体资格
裁判地域
全国
三、检索结果
根据威科先行法律信息库统计显示，2018年1月1日—2022年11月23日全国范围内审结的有关备案问题的业委会涉行政诉讼主体资格案件的相关裁判文书总量共计500份[1]。
第二章 检索结果可视化
本次检索获取了2018年1月1日—2022年11月23日共500份裁判文书。
一、案件地域分布
从威科先行法律信息库自动生成的案件地域分布可视化可以看到，与备案问题相关的业委会涉行政诉讼主体资格案件的案件量排名前十的地域分别是四川、北京、辽宁、河南、江苏、广东、重庆、陕西、山东和天津。其中，四川省的案件量居首位，占全国案件量的近20%；其次是北京市，占比超过10%。
二、法院级别
从法院级别上可以看到，基层法院审理的案件占44.2%，中院审理的案件占38.8%，高级法院审理的案件占6%，最高人民法院审理的占0.2%，此外还有10.8%的案件由专门法院审理。
三、审理级别
从审理级别可以看到，一审审结的案件占52%，二审审结的案件占43.6%，再审审结的占4.4%。由此可见，该类案件的上诉率相当之高，也侧面说明该类案件的实践争议较大。
四、审理年份
自2018年《物业管理条例》修订以来，全国范围内的有关备案问题的业委会涉行政诉讼主体资格案件已公开公布的裁判文书共计500件。其中，2018年172件，2019年226件，2020年100件，2021年仅2件，2022年截至本报告完成之日尚无相关案件。
五、裁判结果
通过对裁判结果的可视化分析可以看到，该类型案件不予受理/立案和一审驳回起诉的占比超过20%，一审驳回全部诉讼请求的占4.2%，一审全部/部分支持的占6.6%，，二审维持原判的占34.6%，二审改判的占6%，再审维持原判的占3.8%，发回重审的占0.8%，提审/指令审理的占1.6%，其他情况占比19.4%。由上述裁判结果可以看出，涉业委会主体资格案件情况复杂，案件结果不确定性较高，因此更加需要专业的律师介入。
第三章 裁判观点及理由总结
对于物业管理行政主管部门对业委会的备案行为的性质，各地态度不一，基于对备案的不同认知和理解，各地、各级法院的裁判观点有所不同。
一、未经备案的业委会不具备原告主体资格
法院认定业委会不具备原告主体资格主要基于以下三点：
（一）物业管理行政主管部门对业委会的备案行为属告知性备案，本身并不具有行政法上的强制性，该备案行为仅属于业委会成立过程的中间环节，并不是独立的具体行政行为，与相关人并无法律上的直接利害关系，故因该备案行为本身不具有可诉性而间接否定了业委会的原告主体资格；
（二）法律、法规、规章赋予了物业管理行政主管部门对业委会办理备案手续的实质审查权，该行政主管部门有权不予备案，业委会未经备案并刻制印章即不具备对外从事诉讼活动的形式要件；
（三）即使否认未经备案的业主委员会的原告主体资格，也不会影响业主对不予备案行为救济的权利，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为提起诉讼。
参考案例1：窦彩霞与郑州市郑东新区祭城路街道办事处其他行政行为纠纷【（2020）豫0191行初75号】
裁判内容：本案中，第三人郑州市郑东新区祭城路街道办事处中南社区居民委员会在新的业主委员会选举更换后，由新的业主委员会依法向被告祭城路街道办申请行政备案，该备案行为的目的是业委会向所在地的政府相关部门对辖区内业委会及物业情况的掌握及留档备份，该行为本身并不具有行政法上的强制性，仅属于业主委员会成立过程中的一个环节，并非是独立的具体行政行为，且该备案行为与原告无法律上的直接利害关系，该备案行为不具有可诉性，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》的受案范围。
参考案例2：如皋市金地城邦业主委员会与如皋市城市管理局其他行政行为纠纷【（2019）苏06行终308号】
裁判内容：从行政备案行为的法律属性来看，并非一概对相对人权利义务不产生实际影响的行为。《物业管理条例》第十六条、《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条实际上赋予了物业管理行政主管部门对业主委员会办理备案手续的实质审查权，该备案行为是物业管理行政主管部门对业主委员会是否依法成立、是否具备主体资格等一系列事实及法定要件的确认，属于具有监督性、准许可性的行政备案行为。业主委员会未经备案并刻制印章，不具备对外从事诉讼活动的形式要件。如果认为业主委员会未经备案手续即可具有原告主体资格，则可能出现业主委员会未经依法成立，个别业主即以业主委员会的名义进行诉讼的情况，从而损害广大业主或者对方当事人的权益。因此，法院在以业主委员会的名义提起诉讼的案件中，只能赋予经备案并盖有印章的业主委员会以原告主体资格，才能保障诉讼活动顺利进行、诉讼结果依法承担。如果将业主委员会的备案行为视为告知性备案，该行为则不属于行政诉讼受案范围。金地城邦业委会一方面认为案涉备案行为不具备行政管理性质，另一方面又对如皋市城市管理局的不予备案行为提起诉讼，其逻辑相互矛盾，显然不能成立。否认未经备案的业主委员会的原告主体资格，不会影响业主对不予备案行为救济的权利。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。根据“举轻以明重”的原则，既然业主委员会不起诉时业主可以提起诉讼，那么，如果不存在业主委员会或者业主委员会未依法成立的情况下，符合法定条件的业主集体，当然可以提起诉讼。因此，如果专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主认为物业管理行政主管部门的不予备案侵犯业主共有利益的，可以作为原告提起行政诉讼。
参考案例3：重庆市南岸区翠堤春晓小区业主委员会与重庆市南岸区人民政府花园路街道办事处履行法定职责纠纷【(2019)渝05行终402号】
裁判内容：花园路街道办对选举产生的业主委员会具有登记备案的法定职责。备案机关具有对备案材料是否齐备、是否符合法定要求，业主大会召开、业主委员会成立是否具备真实性、合法性等内容进行审查的行政职责。这是法规赋予物业管理机关对于小区成立业主大会，并选举产生业主委员会具有行政指导、监督职责的具体体现。如果业主大会召开、业主委员会成立存在不符合法规规定等问题，备案机关有权作出不予备案决定。《重庆市物业管理条例》第二十六条规定，业主委员会需要刻制印章的，应当持备案证明按照国家有关规定到公安机关批准的单位刻制业主委员会印章，并按照管理规约、业主大会议事规则和有关规定使用印章。据此，业主委员会只有依法办理了备案登记，才能凭备案文件到公安部门刻制印章，取得对外活动的主体资格，翠堤春晓小区业委会未取得备案登记，不具有提起行政诉讼的主体资格。
二、未经备案的业委会具备原告主体资格
法院认定业委会具备原告主体资格主要基于以下两点：
（一）由业主大会选举产生是业委会初步成立的标志，先“成立”再“备案”，而不是因为“备案才成立”，是否备案不是业委会成立的法定构成要件，因此，经业主大会选举产生的业主委员会属于《行政诉讼法》第二十五条规定的“其他组织”的范畴，具备提起行政诉讼的资格；
（二）业委会正是由于未被备案而提起行政诉讼，是行政行为的相对人，与该行政行为之间具有法律上的利害关系，如果不赋予其原告资格，其合法权益无从保障，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十八条，业委会具备原告主体资格，但提起诉讼应以业委会的名义，而不是作为业委会委员的业主个人名义或筹备组名义。
参考案例1：香格里拉花园业主委员会与安徽省芜湖市镜湖区人民政府、安徽省芜湖市人民政府不履行法定职责及行政复议纠纷【(2019)最高法行申11323号】
裁判内容：天门山公共服务中心作出《关于业主委员会备案的回复》，虽系针对徐皓递交的备案材料，但对徐皓个人权利并不产生实际影响，该行政行为的相对人系香格里拉业委会，故香格里拉业委会系本案适格原告。一、二审认定原告主体不适格错误，本院予以指正。
参考案例2：邳州市世纪花园业主委员会与邳州市运河街道办事处、邳州市房产服务中心不予受理备案申请行为违法及行政赔偿纠纷【(2019)苏03行终494号】
裁判内容：《江苏省物业管理条例》第二十三条规定：“依法成立的业主委员会，以其选举产生之日为成立日期。”因此，业主委员会作为业主大会的执行机构，自依法选举产生之日起成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。从上诉人诉讼请求来看，其系被诉行为的相对人，具备原告主体资格。一审法院认为上诉人不具备诉讼主体资格错误，本院予以纠正。
参考案例3：佛山市禅城区利豪花园第二届业主委员会与佛山市禅城区住房城乡建设和水利局备案登记行政纠纷【(2019)粤行申1441号】
裁判内容：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。"《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第四十条规定：“民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：……（9）符合本条规定条件的其他组织。"《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼>的解释》第十八条第一款规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。"国务院《物业管理条例》第十六条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。"住房和建设部《业主大会和业主委员会指导规则》第三十四条第一款规定：“业委员会办理备案手续后，可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。"根据上述规定，业主委员会经业主大会选举产生之后，依法具有相应的权利能力。行政机关不予备案的行为针对的对象即是申请备案的业主委员会，如果不赋予其原告资格，其合法权益无从保障，因此，经业主大会选举产生的业主委员会（未备案）起诉行政机关对该业主委员会备案申请决定不予备案的行为，具有原告主体资格。
参考案例4：城北小区业主委员会与成都市金牛区人民政府驷马桥街道办事处其他行政行为纠纷【（2020）川行申746号】
裁判内容：本院经审查认为，本案再审申请人对一、二审法院作出不予立案行政裁定书提起再审申请，根据事由审查原则审查如下：……驷马桥街办张贴《关于组建业主大会筹备组的公告》属于行政指导行为，不属于行政诉讼的受案范围。一审法院以其（未依法备案）主体不适格为由裁定不予立案理由不当，但处理结果正确。二审法院维持一审法院不予立案行政裁定并无不当。
参考案例5：洛克时代中心小区业主委员会与北京市朝阳区人民政府大屯街道办事处其他行政行为纠纷【（2019）京03行终287号】
裁判内容：关于上诉人是否是本案适格原告的问题，因本案中上诉人系以自己的名义要求被上诉人履行备案职责，故在被上诉人未予以备案的情况下，上诉人与其诉请的要求被上诉人履行职责行为具有法律上的利害关系，其具备本案原告主体资格。被上诉人关于上诉人不具有本案诉讼主体资格及本案不属于行政诉讼受案范围的意见，本院不予支持。
参考案例6：北京市朝阳区双花园南里三区合生国际家园业主委员会与北京市朝阳区人民政府双井街道办事处其他行政行为纠纷【（2017）京0105行初577号】
裁判内容：本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告系以自己的名义要求被告履行业主委员会备案职责，在被告作出《意见》决定未予以备案的情况下，原告与被告不予备案行为之间具有法律上的利害关系，故其具备本案原告主体资格。被告关于原告不具有本案诉讼主体资格的意见，本院不予采信。
参考案例7：张爱华、毕文胜等与大连市中山区东港街道办事处其他行政行为纠纷【（2018）辽02行终718号】
裁判内容：本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。根据上述规定，对于涉及业主共有利益、公共事务的行政行为，个别业主不具有单独提起行政诉讼的原告主体资格。小区业主委员会系由业主大会选举产生，按照业主大会议事规则确立，业主委员会成立后的报送备案行为，属于全体业主对小区公共事务的决策事项，对于涉及业主公共事务的行政行为不服，应按照上述规定，由《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十八条规定的主体提起诉讼。上诉人张爱华等九人不具有提起本案诉讼的主体资格，依法应当裁定驳回其起诉。
参考案例8：郑州市郑东新区如意湖办事处与郑州宝龙城市广场业主委员会其他行政行为纠纷【（2020）豫01行终770号】
裁判内容：本院认为，关于被上诉人郑州宝龙城市广场业主委员会的诉讼主体资格问题。就本案的行政争议而言，被上诉人作为备案行为的申请主体，是行政行为的相对人，对上诉人作出的不予备案决定不服，可以自己的名义提起行政诉讼，具有本案原告的诉讼主体资格。上诉人主张被上诉人不能以自己的名义提起诉讼，本院不予支持。
参考案例9：徐州市滨湖花园业主委员会与徐州市泉山区人民政府湖滨街道办事处其他行政行为纠纷【(2019)苏03行终292号】
裁判内容：本院认为，关于上诉人是否具备提起本案行政诉讼的主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《物业管理条例》第十六条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”《江苏省物业管理条例》第二十三条规定：“依法成立的业主委员会，以其选举产生之日为成立日期。”本案中，根据上诉人在一审中提交的材料，滨湖花园业委会（第三届）于2018年9月18日向湖滨街道办书面提出备案申请，滨湖街道办于2018年9月30日向滨湖花园业委会作出不予备案的书面答复，故上诉人滨湖花园业委会系被诉不予备案行为的相对人。根据《业主大会和业主委员会指导规则》第三十四条的规定：“业主委员会办理备案手续后，可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。”因此，业主委员会在办理手续后才可持备案证明向公安机关申请刻制印章，以一个主体的身份对外从事所涉房地产有关物业管理的特定活动，故被诉不予备案行为对上诉人从事有关物业管理的特定活动明显产生实际影响。原审法院以上诉人未经备案即不具备提起行政诉讼的主体资格为由裁定驳回其起诉，属于对法律规定理解有误。
三、未经备案的业委会被临时性地在个案中赋予原告主体资格
法院裁判观点总结：
在行政机关履行备案之法定职责的相关纠纷中，基于业委会的主体身份是否成立正是争议的焦点，如果不赋予其主体资格，其权益将无从保障，故业委会被临时性地在个案中赋予原告主体资格，以便解决相关争议，同时避免其未经行政确认的主体资格却在司法中得以承认的尴尬境况。
参考案例1
：南京市七彩星城小区业主委员会与南京市雨花台区人民政府西善桥办事处行政登记纠纷【（2019）苏8602行初323号】
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裁判内容：本院认为，当事人提起行政诉讼应当具备主体资格，合法成立的业委会具备诉讼主体资格，违法成立的业委会则不具备诉讼主体资格。但是，对业委会合法性的监督首先是行政机关的职责。《江苏省物业管理条例》第三条第二款规定：“街道办事处（乡镇人民政府）具体负责本辖区物业管理工作的指导、协助和监督.......”，而选举产生小区业委会是小区物业管理工作的重要内容之一，因此，街道办事处具有对选举产生小区业委会工作进行指导、监督的法定职责。街道办事处对小区业委会选举工作的监督，除了在选举过程中进行跟踪指导外，还通过备案审查对选举产生的业委会的合法性进行监督。因此，在双方对备案以及业委会合法性存在争议的情况下，首先应当在程序上给予原告提起诉讼的机会，让原告能够就实体问题主张自己的权利，从而最大限度地保护当事人诉讼利益。需要说明的是，在未经实体审理之前，给予其原告资格并不必然代表本院认可其合法性。
第四章 观点评析
通过对上述相关案例的整理和总结可得出，全国各地、各级法院认定未经备案的业委会具备行政诉讼原告主体资格的占多数，最高院的观点亦是如此；认为不具备原告诉讼主体资格的因素主要在于对备案行为性质的认定及对行政机关审查权限和审查范围的认定。笔者将从以上两方面来对未经备案的业委会的原告主体资格进行评析。
一、业委会备案行为的性质
对于业委会备案行为的性质，笔者认为应从备案的内涵、备案与审查的关系两方面来予以说明。
（一）备案的概念
实践中，基于报备主体的不同，行政备案包括两类：一类是内部的行政备案，即下级行政机关向上级行政机关报送与行政管理有关的材料；另一类是外部的行政备案，即行政相对人依法向行政主体报送与行政管理有关的材料，行政主体进行整理、归档备查的一种外部行政行为。[2]由于本文讨论的是业委会与物业管理行政主管部门之间涉行政诉讼的备案，故本文研究的“备案”仅指外部行政备案。
关于备案的定义，《现代汉语词典》表述为：“备案，是指向主管机关报告事由存案以备查考。”[2]目前，我国的行政备案散见在行政许可、行政确认、其他行政权力等权力类型中，尚未制定专门的行政备案管理规范，在法律层面上，我国法律法规尚未对行政备案进行统一的表述和界定。全国人大常委会法制工作委员会编制的《中华人民共和国立法法释义》对备案的解释为：备案就是存档备查。[3]2010年，广州市人民政府颁布《广州市行政备案管理办法》，其第二条规定：“本办法所称的行政备案，是指行政机关为了加强行政监督管理，依法要求公民、法人和其他组织报送其从事特定活动的有关材料，并将报送材料存档备查的行为。”[4]2021年6月28日，国务院办公厅复函同意河北、浙江、湖北省开展行政备案规范管理改革试点，为国家规范管理行政备案积累可复制可推广的经验。2022年11月18日，国务院办公厅印发《关于推广行政备案规范管理改革试点经验的通知》，推广河北、浙江、湖北三省行政备案规范管理改革试点经验。其中，《河北省行政备案管理办法》第二条规定：本办法所称行政备案是指行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，依法接受公民、法人或者其他组织（以下简称行政相对人）报送其从事特定活动的有关材料，并将备案资料存档以备事后监督的行为。浙江省印发《浙江省行政备案事项清单（2022年试行）》，指出“行政备案是指公民、法人和其他组织依法报送其从事特定活动的有关材料，行政机关接收报送材料备查并作为监管参考依据的行为”。湖北省印发行政备案规范管理改革试点方案，指出“行政备案是指行政机关根据公民、法人或者其他组织依法报送或者申请的相关材料，经审核予以存档备查的行为”。[5]
综上，行政备案定义的关键要素在于“存档备查”、“监督”。
（二）行政备案的属性
参见姜明安教授在《行政法与行政诉讼法》一书中对行政行为的分类，行政行为分为行政法律行为和行政事实行为。行政法律行为是指行政主体运用行政权设定、变更或者消灭特定或不特定相对人权利义务的行政作用，包括行政许可、行政确认、行政处罚、行政强制等具体行政行为。行政事实行为是指行政主体运用行政权实现行政目的，但并没有产生相应法律效果的行政作用，包括行政调查、行政指导等[6]。由行政备案的概念可以得出，行政备案即属于行政事实行为，且属于行政事实行为中的行政调查行为。行政调查是指行政主体为了实现行政目的，依职权对行政相对人进行的信息收集活动。行政备案的主要作用即信息收集并存档备查，以作监督，故行政备案是行政调查中行政机关责令行政相对人提交资料的行为，该行为具有强制性[7]。物业管理行政主管部门要求业委会进行备案即是为了掌握该物业管理区域的信息和变化，因业委会管理涉及全体业主的共有利益，即涉及社会公共利益，如物业管理行政部门不掌握相关信息并加以监管，则不能避免业主委员会及其成员滥用权力、损害业主利益的情况。
（三）行政备案与行政许可、行政确认的辨析
笔者综合相关研究，将行政备案与行政许可和行政确认的区别归纳如下：
1、行政备案与行政许可
依据《行政许可法》第二条，“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。
行政备案与行政许可的区别在于：
1.1行为对象
行政许可是一种授益性行为，针对的是法律一般禁止的行为，若不经过批准，则不能进入该领域从事相关活动；而行政备案大多是针对已经存在的社会事实。
1.2法律效果
行政许可是一种具体行政行为，直接影响行政相对人的权利义务，对其有直接的利害关系；而行政备案属于行政事实行为，其不必然对行政相对人的合法权益产生实质性的影响。
1.3法律责任
行政相对人若未经许可从事禁止性活动将构成违法，需要承担相应的法律责任；而行政备案与否并不必然影响行政相对人从事相关活动，若备案关系到印章刻制（如业委会备案），则可能会影响行政相对人的后续活动，但法律并未从责任层面上明确限制其从事相应活动。
1.4制度功能
行政许可具有防范风险、合理配置资源、提供公信力证明、维持秩序等作用；而行政备案的主要作用是收集信息和存档备查。
2、行政备案与行政确认
行政确认，是指行政机关依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。
行政备案与行政确认的区别在于：
1.1法律效果
行政确认主要是对已有权利、资格或行为进行承认、确定或否认，使其从不稳定或不明确状态趋于稳定或明确，这在一定程度上会影响行政相对人的权利义务；行政备案不以产生特定法律效果为目的，其本身并不直接影响行政相对人的权益。
1.2法律效力
行政确认涉及的行为在效力上处于待定状态，未被认可的行为或地位将产生无效的结果；行政备案与否并不必然限制行政相对人从事相关行为。
1.3制度功能
行政确认的功能在于提供公信力证明；行政备案的功能主要在于信息收集和存档备查。[2]
（四）备案与审查的关系
依据全国人大常委会法制工作委员会编制的《中华人民共和国立法法释义》，备案与审查都属于人大及其常委会监督权的范畴，备案属于知情权，是人大及其常委会了解报送机关有关立法情况的方式，它可以独立完成。审查属于审议权，它必须在行使知情权的基础上进行。备案与审查性质不同，是立法监督工作的两个环节、两种制度。[3]推而广之，在行政层面，备案与审查同样应是两个环节、两种制度。
（五）行政备案的分类
在朱最新、刘云甫教授《行政备案制度研究》一书中，按照功能不同，行政备案分为监督性备案和告知性备案。[8]按照时间先后的不同，行政备案又分为事前备案和事后备案。本文主要就功能不同的分类方式进行讨论。
所谓监督性备案，是指行政机关出于对行政相对人进行监督、检查的目的，对行政相对人向其报告的相关事由、材料依据相关法律规定进行审查的一种备案形式。
所谓告知性备案，是指行政机关以收集信息为目的，要求行政相对人向其报告需要备案的事由及相关材料的一种备案形式。[2]告知性备案不具有审查的功能。
此外，由于目前我国行政备案分散在行政许可、行政确认和其他权力类型中，实践中还有许可性备案、确认性备案。许可性备案和确认性备案都以实质性审查为前提，故该两种备案又称为“审查性备案”。基于前文对行政备案和行政许可、行政确认的区分，许可性备案名为备案，实为许可，确认性备案名为备案，实为确认。故真正意义上的备案只有监督性备案和告知性备案两种。（2022年11月18日国务院办公厅《关于推广行政备案规范管理改革试点经验的通知》（国办函[2022]110号）中湖北省将行政备案分为信息收集型和条件/标准审查型两种类型；河北省深入研究行政备案与行政许可的区别，根据备案性质将行政备案划分为告知类、确认类和审查类三种类型）
故行政备案属于行政事实行为中的行政调查行为，其主要目的是对行政相对人进行信息收集并对其活动予以监督。
根据《物业管理条例》第五条规定：“国务院建设行政主管部门负责全国物业管理活动的监督管理工作。县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。”物业管理行政主管部门对业委会有监督管理的职能，并非仅仅是收集信息，故根据行政备案的分类，业委会备案属于监督性备案。
二、业委会备案审查范围
由于监督性备案具有审查的功能，故物业管理行政主管部门在对业委会进行备案时的审查权限和审查范围有多大是一个必须要深究的问题。
审查分为形式性审查和实质性审查两种。形式性审查即行政机关对行政相对人提交的备案材料的完整性、文件材料形式上的有效性进行审查，只要符合形式要求即予以备案；实质性审查即行政机关对行政相对人提交的材料的内容进行实质调查，既要满足程序的合法性，也要保证内容的真实性和合法性。
依据《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条，业委会提交要求的资料即办理备案，法律没有明文规定应当对业委会的备案进行实质性审查，法无授权即禁止，另外，要求物业管理行政主管部门对选举投票的每一张选票的真实性都进行审查无疑困难重重，极大地加重了主管部门的行政负担，不利于提升行政效率，且业委会是业主自治机构，基于“有限政府”的建设原则，行政机关不能过多地干预，否则有干涉业主自治之嫌。[9]故物业管理行政主管部门对业委会的备案应进行形式性审查。
根据2022年11月18日国务院办公厅《关于推广行政备案规范管理改革试点经验的通知》（国办函[2022]110号）的规定：“对行政备案事项，不得规定经行政机关审查同意，企业和群众方可从事相关特定活动；……要加大监督检查力度，坚决纠正以备案之名行许可之实。”[5]浙江省对“行政备案”的规范程序是：“填报→提交→接收（形式审查）→补正（形式审查）→完成备案”，《河北省行政备案管理办法》第十三条规定：“行政备案原则上实行事后备案，行业主管部门和行政备案实施部门在备案前不得限制行政相对人从事特定活动。法律、法规、规章明确规定确需进行实质性审查、开展事前备案的，从其规定。”[10]由此可见，行政备案形式性审查将是未来行政备案规范管理的主流。对业委会备案应实行事后备案，应当允许业委会在备案前从事相关活动，但同时不能将备案与监管割裂开来，要将业委会监督性备案的审查环节作后置处理，纳入监管环节，备案的目的本就是收集信息、存档以备事后监督，故备案时即使业委会先前的成立过程存在不符合法定程序的情况，也可以通过后续监管的整改等措施使之符合相应的条件或标准[11]。
三、未经备案的业委会原告主体资格
（一）业委会备案行为的可诉性
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。反之，对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为则可能属于人民法院行政诉讼的受案范围。如前所述，行政备案属于行政事实行为。行政事实行为虽然不具有法律上的约束力，但它对行政相对人的影响却是客观存在的，对行政相对人的人身权、财产权等合法权益仍然可能产生事实上的损害，具有可致权益受损性，因此仍然要受行政法原理的约束。根据行政法治原理，行政机关应当对行政事实行为的损害结果承担法律责任。对行政事实行为的救济途径应当包括行政复议、行政诉讼和行政赔偿。因此，当行政机关的行政备案行为对行政相对人产生了事实上的损害时，该行政备案行为即具有可诉性；当行政机关的行政备案行为对行政相对人不产生事实上的损害时，该行政备案行为即不具有可诉性。
行政备案有监督性备案和告知性备案之分。告知性备案仅为行政机关收集信息，不对行政相对人的权利义务产生实质影响，故告知性备案行为不具有可诉性。业委会备案属监督性备案，由于物业管理行政主管部门对业委会有审查的职能，依据《业主大会和业主委员会指导规则》第三十四条，备案与否对业委会刻制印章、对外活动有实质性的影响，故业委会备案行为具有可诉性。
（二）未经备案的业委会原告主体资格
1、业委会先“成立”后“备案”，属于法律规定的其他组织。
根据对《物业管理条例》第十一条、第十六条以及《中华人民共和国民法典》第二百七十七条的文义理解，业主委员会一旦经业主大会选举产生即成立，其成立是由法律、法规规定的。结合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第四十条的规定：“民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：……（9）符合本条规定条件的其他组织。”而且根据《物业管理条例》第十九条的规定，相关行政主管部门只能对“业委会的决定”给予肯定或否定性意见，而不是对“业委会”作出“确认”或“否定”的评价。故业委会属于法律规定的其他组织，其成立不以备案为前提条件。
2、业委会是备案行为的相对人，与该行为之间具有法律上的利害关系。
业委会因行政机关不予备案导致无法刻制印章，无法开展对外活动，故不予备案的行政行为与业委会有直接的利害关系，根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，业委会有权提起行政诉讼。北京市高级人民法院关于印发《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答（五）》的通知（2010年5月19日京高法发[2010]168号）第3条也明确解答：业主大会选举产生的业主委员会（未备案）与行政主体对业主委员会不予备案的行为有法律上的利害关系，具有行政诉讼原告资格[12]。
3、法律规定肯定了业主委员会的原告主体资格
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼，业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”“行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为”当然包括不予备案的行政行为，此时业委会正是由于未被予以备案而提起诉讼，若是不赋予其原告主体资格，则这条法律规定就陷入了自我矛盾的逻辑错误，陷入了“蛋鸡哲学”的无解循环，显然和法律解决矛盾的秩序价值相违背。当然，这条规定还赋予了过半数业主的原告主体资格，但救济途径是多样化的，不能因为还有其他的救济途径就否认（未备案）业主委员会的原告主体资格。
第五章 结论
综上，笔者认为，认定业委会是否具备原告主体资格的关键在于有无“利害关系”、“实际影响”，而从“业委会备案性质”的角度来谈案件的可诉性最终的落脚点同样在于行政事实行为对行政相对人产生了不利影响。业委会是行政行为的相对人，是法律规定的“其他组织”，代表全体业主的利益，与行政备案行为之间具有法律上的利害关系，因而具备原告诉讼主体资格；而无论是作为业委会委员的业主个人还是普通的业主个人，都因不满足《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十八条第二款的“过半数”要求而不适格；业委会选举筹备组仅系临时性居民自治事宜选举组织机构，不具备当事人能力，故也不具备诉讼主体资格。因此，针对物业管理行政主管部门不予备案的行为，提起诉讼应以业委会的名义，而不是业主个人名义或筹备组名义。未经备案的业委会是否具备原告主体资格与行政机关不予备案的行政行为是否合法是两回事，即“诉权”与“胜诉权”的关系。诉权是保障行政相对人利益的基础权利，而不予备案的行政行为是否合法需经法院查明事实后裁判，而不是径行剥夺业委会的起诉权利。若直接因为行政机关没有备案而裁定驳回业委会的起诉，则先入为主地认定了行政机关不予备案的行政行为是合法的，这显然不符合行政法立法初衷。若不予备案有正当法律依据，则应判决驳回业委会的诉讼请求；若不予备案没有正当法律依据，则应依照行政诉讼法的规定，判决撤销行政机关的不予备案决定，责令重新处理。
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